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沈阳、济南、南京、杭州……谁会是下一个国家中心城市?

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发表时间:2020-12-11 10:09

距离第九个“国家中心城市”的批复已经过去三年,而外界一直猜测总数将达到12~15个。空间尚在,“国中”这个话题隔三差五就被城市重启一次。


最近提到的是沈阳。12月3日,沈阳召开全会,提出“十四五”时期的发展,围绕“努力建设国家中心城市”的总目标展开。


而在11月下旬,云南政协提案中提到把昆明纳入国家中心城市建设规划、浙江省制定“十四五”规划时有意培育杭州为国家中心城市、福州提出“十四五”期间争创国家中心城市……


你以为竞争对手就这些?不!还有南京、青岛、济南、长沙、合肥、乌鲁木齐、长春、南昌、厦门先后在不同场合明确要向“第十个国家中心城市”发起冲刺。


不完全统计,截至目前,摩拳擦掌、跃跃欲试的城市有13个。竞相追逐国家城镇体系中的最高层级,如果遍地开花,还会这么香吗?


“这里需要一个国家中心城市”


图片来源:摄图网


城叔此前参加一场城市研讨会,北京大学首都发展研究院院长李国平以“关于“十四五”期间优化国家中心城市格局的若干建议”为题,专门在会上探讨了哪些城市应该在“十四五”期间优先成为国家中心城市。


李国平从地域角度出发,分析称:“东部有4个,中部2个,西部3个,唯一没有的是东北。目前的9个国家中心城市并不能辐射到东北,东北还是需要有一个国家中心城市。因为在整个城镇体系里,东北要有一个中心。”


在李国平的定义中,城市凭借自己的规模优势、结构优势、行政势能优势等,在国家经济发展过程中处于中心地位,成为资本、技术、人才和劳动力的集聚地,导致城市人口快速增长,功能加速聚集,从而形成区域经济增长的集合。


既然规划和建设国家中心城市对于促进区域经济增长具有重要的作用,也应该从促进区域协同发展或者区域发展均衡的视角来审视目前的国家中心城市格局。“从国家的角度,从优化全国城镇格局以及促进东北地区经济社会发展的需要”,他给出三个备选:

首先是“明确东北地区的国家中心城市”,推荐沈阳,落定以后,城市规模等级上升、国家政策加持。这种城市的“头衔”,不要都是锦上添花,应该多一些雪中送炭。


其次是考虑地缘政治,站在建设“一带一路”和从出口导向转到内需驱动的角度,乌鲁木齐也可以作为天山北麓的国家中心城市。


最后是聚焦山东半岛城市群,“它也是偏北方,为什么没有呢?”相比济南,更推荐青岛。


但需要指出的是,今年下半年,山东已经三次公开表态:支持济南建设国家中心城市、青岛建设全球海洋中心城市。在不少人看来,这场“国中”争夺战,青岛已基本无缘。


事实上,地域分布是很多专家论证“国中”的角度。


厦门大学经济学系副教授丁长发分析,人口规模、经济总量、经济辐射能力、区位条件等要素是成为国家中心城市的重要影响因素。其中,对区域的辐射带动引领作用十分关键。


不止东北,经济总量很大的华北、华南都只有一个国家中心城市,“这些区域都存在增加的空间。”丁长发在接受媒体采访时表示,从上海到广州之间相距1400多公里,还缺一个国家中心城市。如果比照GDP,去年福建排在全国第8位,有机会新增一个国家中心城市。


“应该是生长出来、拼斗出来的”


图片来源:摄图网


一旦被确认为国家中心城市,就意味着从国家层面对该城市发展定位的认可,在一些重大改革创新举措上,国家中心城市可能会得到优先考虑,一些功能性项目和基础设施在配置上也会有所倾斜,这对于城市的长远发展将形成实质性利好。


不过,时至今日,国家层面其实并没有权威的国家中心城市建设标准和指导意见。


概念的正式提出,最早出现在2005年。当时,中国城市规划设计研究院(以下简称中规院)受托编制《全国城镇体系规划(2006-2010年)》,其中提到应该在城镇体系的最高位置设立国家中心城市,让它们在金融、管理、文化和交通等方面发挥重要的中心和枢纽作用。


2010年,住建部根据城市发展的新形势,又编制了新一轮的《全国城镇体系规划(2010-2020)》,其中提到全国城镇体系中的核心城市,即我国的金融、贸易、管理、文化中心和交通枢纽,也是发展外向型经济和推动国际文化交流的对外门户,已成为或正成为亚洲乃至世界的金融、贸易、管理、文化中心。


回顾概念的出炉,不难发现“成为国家中心城市”和“发挥中心和枢纽作用”更倾向于“蛋”和“鸡”的关系。获得这种城市层级的认定,不应该是城市追求的结果,而应该是一直努力的方向。


早在《国家中心城市蓝皮书:国家中心城市发展报告(2018)》就已指出:避免争戴“国家”帽子,造成遍地开花。一座城市能否成为国家中心城市,关键在于考量其能否担负起在国家发展战略中的职能,这就意味着国家中心城市的布局,要紧紧围绕促进区域协调发展的目标,统筹规划、科学布局,合理设置国家中心城市的数量。


中国宏观经济研究院国土开发与地区经济所城镇发展室主任欧阳慧此前指出,应严格把握国家中心城市的进入门槛,避免出现一些地方因贪图虚名导致名不副实、重申报轻建设的现象。


关于国家中心城市,清华大学建筑学院城市规划系主任武廷海的观点同样是“战略上要有重点,不能满面铺开,一推就是十几二十个”。


当初西安成为第九个国家中心城市时,中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎就对城叔说道,目前的国家中心城市,大体上有三种产生方式:

第一种是北京、上海、天津、广州类型,即由当时的城镇体系规划确立的;第二种是在国务院对城市总规、城市群规划等规划的批复中,提出要朝国家中心城市方向发展的;第三种是在有关城市群规划中明确加以认定的,西安就是这种类型。


“从未来看,命名制的国家中心城市可能还会有。”冯奎说,“但是更多有望成为国家中心城市的那些城市,它们应该是生长出来、拼斗出来的。少数城市可能没有国家中心城市之名,但实际上已经具有相当高的国际影响力,并对于国家改革开放和现代化建设起着巨大作用,它们可以被看作是事实上的国家中心城市。”




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